10月23日,十三届全国人大常委会第六次会议分组审议了《农村土地承包法修正案(草案)》二审稿。与会人员普遍认为,此次修改对于贯彻落实党中央重大决策部署,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,落实“三权分置”制度,保持农村土地承包关系稳定并长久不变等具有重大意义。

“三权分置”入法意义重大

“修正案草案为农村土地的‘三权分置’制度提供了法律依据。”丁仲礼副委员长表示。“实践证明,‘三权分置’制度创新在农业农村发展中表现出了巨大的生命力,这项制度有利于更好地对土地进行规模化、高效率利用;有利于更好地选择农业经营主体;有利于壮大集体经济组织。”田红旗委员说。

杨志今委员表示,“农村土地承包法是中国特色社会主义法律体系中重要的基础性、综合性法律,意义重大。” 修正案草案二审稿吸收了不少新的内容,特别是落实了“三权分置”改革的要求,更符合农业农村发展的阶段实际,更有利于保护农民的根本利益。

沈跃跃副委员长认为,草案二审稿在一审稿的基础上进行了比较好的修改完善,对土地的所有权、承包权、经营权三项权利作了进一步的细化,规定了土地经营权登记及融资担保制度,明确了草地、林地的承包期届满后也相应延长等内容,符合党的十九大精神,也贯彻了党中央关于完善农村土地承包经营制度的决策部署,适应了农村土地经营权流转和适度规模经营的发展方向,反映了基层干部群众的意愿和需求。

农民进城后土地是否保留可细化

草案二审稿第二十七条规定了农民进城落户后,可自行选择是否保留土地承包经营权。对于因进城落户丧失农村集体经济组织成员身份的,支持引导其按照国家有关规定转让土地承包经营权益。对于农民进城后的土地保留问题,与会人员发表了不同的见解。

那顺孟和委员认为,对于自愿放弃土地承包经营权的农民,应给予合理的补偿。“很多农民实际全家已经进城了,但是他们不愿意放弃承包地,因为农村土地具有社会保障功能。二十七条可以改为,承包方全家迁入城镇落户,承包户自愿并永久放弃承包地的,承包方可获得与当地耕地征用相等的补偿,国家及地方政府给予相应的补助。”

“土地资源是稀缺的,支持引导进城后的农民退出土地承包经营权,能够保证从事农业一线工作的人员享有更多的土地资源。”全国人大代表赵晓燕认为。

冯忠华委员认为草案二审稿第二十七条的规定可以作为在推进城镇化进程中的一个过渡措施。“从长远看,城镇化进城的本质就是调整人口就业结构,减少从事第一产业的人口数量,增加从事第二第三产业的人口数量。相信随着国家的社会保障制度不断完善,进城落户的农民会在城里得到应有的社会保障,工作技能不断强化,生活更加稳定和谐,真正和城市融合到一起。这个时候如果他还在农村享有土地承包经营权和宅基地的使用权,可能会引发新的社会矛盾。”

个别调整承包地的情形需明确

草案第十条规定,承包期内因特殊情形矛盾突出可以个别调整承包地,必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则,同时授权省、自治区、直辖市制定地方性法规作出具体规定。

陈锡文委员认为,农村土地承包关系要保持稳定并长久不变的原则必须坚决贯彻好。“‘因特殊情形矛盾突出’,没有明确哪些情形,把允许个别农民调地的标准模糊了,尺度放宽了。而现行土地承包法规定只有因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形,才允许个别调整。”只有农村土地承包关系保持稳定并长久不变,才有可能推动“三权分置”落到实处,既保护集体土地所有权,又保护农民承包经营权,同时让土地的经营权逐步流转集中,发展规模经营和现代农业。

“现行法律中有明确规定,新增人口调整土地的承包地有三个来源,一是集体经济组织预留的机动地;二是新开垦的耕地;三是原承包户依法自愿交回的耕地。”陈锡文委员补充道。

武维华副委员长赞同保留“授权省、自治区、直辖市制定地方性法规作出具体规定”的内容。他认为,结合各地实情、因地制宜地制订地方法规,既能解决当地的问题,又有利于探索新的改革措施。不同的地区情况差异较大,如在调研中,一些地方给土地承包总结了两条经验,“三到五年一小调,八到十年一大调”,得到了农民群众的拥护。农村土地可以授权给地方作一些适时调整。

刘振伟委员认为,一审稿提出的“个别适当调整土地”,与“必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则”是连在一起的,不宜分开说。二轮土地承包到期后,确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定;对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组,届时可按照大稳定、小调整的原则,由农民集体民主协商,并履行相关程序,可在个别农户间作适当调整,但要依法依规从严掌握。