2016年中央一号文件提出“放活土地经营权，完善‘三权分置’办法”。去年年底，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等232个县（市、区）行政区域，暂时调整实施有关法律规定，以试点农村承包土地的经营权抵押贷款。如何推进农村产权制度改革，进一步对现有相关法律法规进行修订和完善，明确土地经营权的权属关系，成为放活土地经营权、盘活农村沉睡资产的核心，也成为金融界代表、委员关注的焦点。

今年两会，全国人大代表、人行成都分行行长周晓强将提交一份《关于进一步放活土地经营权盘活农村沉睡资产的建议》，全国政协委员、人行重庆营管部主任白鹤祥将提交一份《关于推进颁发农村集体土地经营权证的提案》。

放活土地经营权仍存在很多障碍

“当前，放活土地经营权仍然存在很多障碍。”周晓强在接受记者采访时表示，特别是受到经营权流转期限不明确的制约。土地承包经营权作为一种用益物权，分离出来的经营权同样应该具有用益物权的属性，其有效性是以经营权的流转期限为基础的。由于目前经营权没有明确的流转期限规定，现实中土地经营权的转让大多都是按年流转，土地经营权实质上成为了一种债权，而未成为真正意义上的物权。

白鹤祥也对记者表示，近年来，随着我国工业化、城镇化的快速发展，农村大量人口和劳动力进城务工，造成大量承包土地闲置，部分农村主体产生将集中闲置土地实行农业规模化经营的需求。但在土地承包经营权一体的情况下，很多农民担心承包权流转出去后无法收回，承包户主观上存在保留承包权仅出租经营权的需求，因此，迫切需要将土地经营权从承包经营权中进行分离。但是，当前土地经营权模糊的法律地位且权属证明没有明确，导致流转双方的权益保障度低，成为阻碍农村土地有效流转的事实障碍。

周晓强也认为，如果不能形成有效的土地经营权流转市场，那么就会阻碍土地经营权在盘活农村沉睡资产过程中作用的有效发挥。但目前全国各地土地经营权价值评估体系还不健全，缺乏专业的土地经营权价值评估参考标准。即便在试点地区，土地经营权处置环节仍存在司法障碍，仍难以承担好盘活农村沉睡资产的功能。由于相关司法实践并未跟进，如《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年9月1日起施行)第十五条明确规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效”，实践中仍然面临土地经营权流转发生纠纷难以被处置的法律风险，土地经营权抵押融资的积极性仍然不高，试点推进工作进展相对滞后。

推进土地承包权和经营权分置为大势所趋

中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度经营的意见》提出，将农村集体土地所有权、承包权、经营权分置，为盘活农村集体土地资源指明了方向。

“实行土地承包权和经营权分置，对当前开展的农村产权抵押融资具有现实意义。”白鹤祥认为，实行农村土地抵押融资的权利载体为“农村承包土地的经营权”，即能够用于抵押融资的是经营权而非所有权、承包权，承包权和经营权分置给予经营权灵活流转、抵押融资等新功能。但从前期各地的探索实践看，不少地区在流转时将“承包经营权”一起流转，未明确承包权和经营权分置，未对土地经营权单独确权颁证，在承包权流转抵押限制下，农民无法将土地的经营权单独抵押融资，土地经营权资源被闲置。

白鹤祥补充说，从政策思路和农村产权流转及改革需求看，土地承包权和经营权分置均为大趋势。但《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律仍然采用“土地承包经营权”概念。目前，各地正在开展土地承包经营权确权登记颁证试点，这与土地承包权和经营权分置的思路出现明显的矛盾，也不利于农村集体土地流转、高效使用以及农村承包土地的经营权抵押融资试点工作的推进。

多管齐下激活土地经营权流转市场

为放活土地经营权，周晓强建议，应当制定专门的农村土地经营权管理办法，明确农村土地经营权的用益物权属性。明确农村土地经营权的流转期限。国有土地使用权、土地承包经营权等同类用益物权，均是以固定期限为基础，农村土地经营权应借鉴其成熟做法，并考虑农业生产周期长以及农业基础设施投入等因素，建议合理设置经营权流转期限的档次，最短为10年，最长为土地剩余承包期。

白鹤祥则认为，推动实施农村土地产权确权颁证工作，向农业经营主体颁发土地承包权证和土地经营权证是放活土地经营权的基础。因此，建议修改《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律条款，明确土地所有权、承包权和经营权的内涵，确定承包权、经营权的定义、权利及义务，保障所有权性质不变，由农村集体共同所有，承包权由农村集体组织内部成员依法享有，并作为经营权的基础，其流转需要满足一定的限制条件，赋予土地经营权自由流转的权利，并对依法流转取得土地经营权的农业主体的合法经营给予保护。

周晓强还表示，应当完善产权价值评估机制，培育土地经营权流转市场。建议农业部等相关部门从有利于培育土地经营权流转市场的角度，将农地产权价值评估体系纳入农业“十三五”专项规划，并制定农地经营权、地上设施设备（附着物）交易指导价格，建立专业的价值评估参考体系。作为配套制度，加快推进农业生产用房所有权、农业设施所有权、水域养殖经营权的确权颁证，并建立农地经营权、地上设施设备（附着物）的抵押登记制度，真正满足规模经营业主的大额融资需求，进一步盘活农村资产。建议最高人民法院对两权抵押试点地区相关司法解释及时跟进，给予试点地区建立农村两权抵押物处置机制以司法支持。

白鹤祥建议，在全国范围内，统一开展农村集体土地确权颁证工作，在明确集体经济组织成员土地承包权、颁发集体土地承包权证的同时，根据承包权和经营权分置的原则，探索颁发农村集体土地经营权证，进一步明晰和细化农村产权，盘活农村沉睡资产。推进建立统一的农村产权登记制度，完善农村集体土地承包权、经营权的初始登记、变更登记等服务，为农户流转土地经营权或利用经营权抵押融资提供基础服务。

在实际操作中，由于全国统一颁证工作是一项系统工程，需要前期多项准备工作，推进周期长，因此，针对现阶段对土地经营权抵押融资有迫切需要的农业经营主体，积极鼓励政府优先办理农村集体土地经营权颁证工作，优化相关手续和流程，并由财政给予相关费用补贴，减轻农户负担。