推进新型城镇化，核心是人的城镇化；推进中国特色城市现代化，关键是推进城市居民素质和生活方式现代化。为此，应着力改革城乡二元的经济社会结构、户籍制度、服务体系，促进农业转移人口有序市民化。中央城市工作会议强调，推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。“十三五”规划《纲要》就加快农业转移人口市民化作出了具体部署和安排。本期观察版围绕如何促进城市常住人口有序市民化尤其是如何加快农业转移人口市民化进行探讨。

——编 者

一、为“新市民”营造良好人居环境（人民观察）

新型城镇化是推进城市现代化的重要载体。中央城市工作会议强调，推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。完成这一任务，需要我们认真贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，为“新市民”营造良好人居环境。

实现包容性发展

实现包容性发展，不仅要求经济增长，而且要求就业、教育、医疗等共同发展；不仅包括城市户籍人口发展，而且包括城市非户籍人口发展。一般来讲，遵循社会规律的包容性发展，应坚持以人为本，努力促进“老市民”与“新市民”和谐发展。

推进城市现代化，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，既讲究先来后到，也不完全停留在先来后到上。当前，应深化户籍制度改革，从重视常住人口城镇化过渡到重视户籍人口城镇化，进一步强化地方政府推动农业转移人口市民化的主体责任。一方面，逐步放松城市户籍管制。积极创造条件，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务，逐步实现外来常住人口经济权利、政治权利、文化权利、社会权利的属地化。优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上且举家迁徙的农业转移人口、新生代农民工落户问题。除超大城市和特大城市以外，省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。另一方面，开辟常住人口市民化的新渠道。逐步推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户挂钩的做法。大中城市不得采取购买房屋、投资纳税等方式进行落户限制。超大城市和特大城市要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要条件，实行差异化的落户政策。

实现更有尊严的发展

城市是人口高度密集区域。以人为本，不单是利用好人力资源，而且包括尊重人、促进人的全面发展。当前，推进城市现代化，应以全面建成小康社会为目标，协调推进新型城镇化的各项工作，为“新市民”实现更有尊严的发展而不懈努力。

在实践中，应尊重常住人口的自主选择权，不能强迫其市民化，不搞层层摊派。现代城市建设应抓住管理和服务这两个重点，改变粗放管理方式，让“新市民”在城市生活得更方便、更舒心、更美好。“十三五”期间，我国城市将全面实施《居住证暂行条例》，推进居住证制度覆盖全部未落户的城镇常住人口。为此，应保障居住证持有人在居住地享有义务教育、就业、公共卫生等基本公共服务；鼓励各级政府不断扩大对居住证持有人提供的公共服务范围并提高服务标准，缩小其同城镇户籍人口的待遇差距。同时把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作的各环节、城市发展的各领域。

实现协调发展

城镇化是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。要充分认识、尊重、顺应城市发展规律，健全促进农业转移人口市民化的体制机制，实现城市人口与资源环境协调发展。

城市发展是动态的，现在的“老市民”大都是老移民，“新市民”大都是新移民。在推进新型城镇化的背景下加快城市现代化建设，应健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，建立财政性建设资金对城市基础设施建设补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制；维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导其依法自愿有偿转让；深入推进新型城镇化综合试点，努力保证城市现代化过程中“老市民”不失落、“新市民”无抱怨。

实现宜居性发展

为“新市民”营造良好人居环境，应以宜居性发展为基本理念，科学把握生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，努力实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，建设“老市民”与“新市民”、人与自然和谐共处的美丽家园。

推进城市宜居性发展，应增强城市布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。深化城镇住房制度改革，完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造；强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，将环境容量和城市综合承载能力作为确立城市定位与规模的基本依据；大力开展生态修复，让城市再现绿水青山；控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式的扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式；坚持集约发展，树立“精明增长”和“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变；城市交通、能源、供排水、供热、污水和垃圾处理等基础设施既要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设，又要兼顾市民工作与生活便利。

实现参与式发展

现代城市建设的主体是多元的。建设宜居城市，应调动多元建设主体的积极性、主动性、创造性，实现参与式发展。

在实践中，既要统筹好政府、社会、市民三大主体，又要协调好“老市民”和“新市民”的关系，进而调动各方推进城市现代化的积极性。坚持协调协同，努力促进政府、社会、市民同心同向行动，使政府“有形之手”、市场“无形之手”、市民“勤劳之手”同向发力，不乱套。政府应创新城市治理方式，尤其要注意加强城市精细化管理，不随意；注重提高市民文明素质，尊重“老市民”和“新市民”对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业、社会组织和市民通过各种方式参与城市建设与管理，真正实现城市共管共治、共建共享。

（作者为国家发展和改革委员会社会发展研究所所长）

二、让农民工不再成为“候鸟”（当今聚焦）

党的十八届五中全会把户籍人口城镇化率加快提高作为全面建成小康社会的重要目标，体现了新型城镇化建设和发展理念。实现这一目标，要求促进农业转移人口市民化，让农民工不再成为在城市和农村之间迁徙的“候鸟”。实践中，可以从以下几个方面着力。

推进农民工市民化。截至2015年底，我国农民工总数大约为2.8亿，其中在当地乡镇企业就业的有1.1亿左右，在城市就业的有1.7亿左右。在城市就业的农民工虽然在城市居住，但户籍还在农村，难以享受与城市居民同等的公共服务。这些农民工不仅是城市的“候鸟”，对于农村来说也是“候鸟”。因此，新型城镇化建设应解决这些“存量”，让已经在城市稳定就业和居住的农民变成市民，在就业、医疗、教育、养老等方面给予他们与城市居民同等的待遇，实现城乡社会保障制度有效对接，特别是实现新农合与城镇居民医疗保险、新农保与城镇居民养老保险制度的对接，建立城乡居民统一的医疗保险制度和养老保险制度。

建立城乡统一的户籍管理制度。历史上形成的城乡二元户籍管理制度承载了太多的社会福利和社会管理功能，使农民不仅成为一种职业，而且成为一种身份；不仅限制了农民自由流动，而且使农民难以享受与城市居民同等的社会待遇。有学者统计，城市户口附带了几十项农民享受不到的社会福利。因此，推进以人为核心的新型城镇化，应建立城乡统一的户籍管理制度。实际上，很多地区正在推进户籍管理制度改革，取消城市户口、农村户口之分，统称为居民户口。但一些农民工对于换户口并没有兴趣，因为在有的地区户籍改革更多是一种形式，附着在户口上的社会利益并没有改革，户籍管理的实质性内容并没有改变。如果农民工在换了户口之后仍然难以享受城市居民所享受的利益，这种户籍制度改革就没有多大意义。避免这种情况，需要深化户籍制度改革，取消户籍的身份属性，建立按居住地进行登记和管理的户籍制度，根据实际赋予农民自由迁徙、“用脚投票”的权利。

尊重农民工意愿有序推进。在以往的实践中，部分地区片面理解城镇化，简单地认为合村并居、农民上楼就是城镇化，出现了农民“被上楼”的现象。在有些地方干部看来，让农民仅仅以成本价掏钱买房上楼是帮助农民改善生活方式、过上城里人日子的大好事，因此往往“替农民着想”“为农民做主”。实际上，这样一来农民的生活方式虽然改变了，但生产方式并没有改变，反倒带来许多不便，最终其生活方式也难有质的提高。因此，新型城镇化应充分尊重农民意愿、维护农民利益，有序推进。城镇化必须以产业为支撑，没有产业支撑就有可能陷入贫民窟与现代建筑并存的“拉美陷阱”。以往一些地方的城镇化由于没有产业支撑，一些上了楼的农民仍然要外出打工，原来的空心村变成了空心社区。这种现象要避免再次出现。同时，应合理定位大、中、小城市和小城镇的发展关系，完善中小城市功能，积极发展中小城市和小城镇。应重点建设小城镇，因为小城镇处于城市之尾、农村之首，大多具有一定的产业支撑，可以实现农民就地城镇化，减轻农民大量流入城市带来的环境污染、交通拥堵等“城市病”。

维护农民的土地权益。城镇化需要以征地为载体，所征之地绝大部分是农民承包的土地和宅基地。过去，在土地财政的刺激下，有的地方政府对于推进城镇化有着较强冲动，出现了损害农民土地权益的现象，农民的土地权益没有得到很好保障，农民难以合理分享土地增值收益。推进新型城镇化，必须深化农村土地制度改革，保护农民的土地权益。农民的土地权益实质上是一种用益物权。在明确家庭联产承包责任制长久不变的前提下，应进一步明确农村承包地和宅基地的产权，进行确权登记。应重点完善农村土地征用补偿机制，加快建立城乡统一的建设用地市场，规范土地交易机制，让农民成为土地交易的市场主体，能够切实维护自身利益。同时，健全农村土地流转机制，在稳定土地承包关系的前提下，坚持依法自愿有偿原则，规范农村土地流转，促进农村劳动力有序转移。

（作者为山东师范大学公共管理学院教授）

三、改变重物轻人的传统城镇化思维（新知新觉）

随着城镇化快速推进，我国常住人口城镇化率已达到56.1%，但获得城镇户籍的人口仅为36%左右，仍有2亿多以农民工为主体的外来常住人口没有城镇户籍，导致其在社会保障、教育、住房等方面难以享受市民待遇。同时，农民工平均受教育程度较低、缺乏技能培训，在城市就业和生活的能力不强，难以在城市扎根发展。针对这些问题，应遵循立足国情、因地制宜的原则，改变重物轻人的传统城镇化思维，在推进农民工市民化过程中着力提升其能力素质，提高其平等参与、平等发展能力。

健全市场机制，拓宽就业渠道。进一步消除对农民进城务工的限制和歧视性规定，建立健全统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。可以将对农民进城就业的服务和管理费用纳入政府财政预算，促使进城务工农民和市民享有平等的就业机会。同时，切实加强就业信息服务，及时收集、发布劳动力供求信息，实现城乡、区域信息共享，推进规范的就业中介组织建设，拓宽农民工就业渠道。

推动产业发展，提高就业质量。充分发挥中小企业吸纳农民工就业的作用，尤其是大力发展服务业，使之成为吸纳农民工就业的重要领域。不断完善支持农民工创业就业的相关政策，鼓励农民工返乡创业，实现农民工就业本地化。在新型城镇化进程中，注重培育壮大具有地方特色的优势产业，为农民工创造更多就业岗位。

加强改革创新，完善制度保障。鼓励农业适度规模经营，在提高农地生产效率的同时，促进农村富余劳动力向城市转移。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。加快户籍制度改革，全面实施《居住证暂行条例》，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，将其在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

搭建交流平台，促进融入社区。鼓励引导农民工参与城市社区管理、社区文体活动等，为他们搭建与城市居民沟通交流的平台，增加不同社会群体的接触机会，促进全社会形成不同群体之间平等交往、相互尊重、和睦相处的融洽氛围，逐步消除认同偏差和歧视。引导社会舆论，营造良好氛围，缓解进城农业转移人口的心理焦虑，增强进城落户农民的自信心和归属感。

开展教育培训，提升能力素质。农民工自身技能和素质的提升是其在城市稳定就业的保证，也是农民工市民化的基础。这有赖于进一步完善农民工职业教育培训机制。适应我国经济发展新常态，农民工职业教育培训应更加注重专业化和实用性，更加切合产业转型升级的需求。同时，适应农民工个体发展差异，农民工职业教育培训应更加注重因材施教，尊重农民工意愿，激发其创造活力。农民工职业教育培训应充分利用信息化手段和科学的培训管理方法，确保培训取得实效，努力满足农民工和用人单位双方需求。

（作者为杭州师范大学社会学研究所所长）

四、突破农民工市民化的“瓶颈制约”（治理之道）

推进以人为核心的新型城镇化，必须高度关注农民工市民化问题。近年来，各地在促进农民工市民化方面进行积极探索，取得了明显成效。与此同时，农民工市民化的“瓶颈制约”逐渐凸显，主要表现在农民工落户城市、成为市民的比例不高，农民工融入城市缺乏制度接纳和社会认同等。加快农民工市民化进程，必须深入研究制约因素，努力找到破解之策。

农民工市民化面临制度壁垒。我国长期存在的城乡二元结构及相应的社会制度安排尚未被根本打破，农民工市民化还面临一些制度障碍。城市户籍、劳动就业、社会保障、教育医疗、住房等制度，构成了拒农民工于城外的壁垒。这使得很多农民工在城市以非正规就业为主，缺乏稳定的职业与收入，缺乏完备的社会保障，大大降低了农民工市民化的能力。

农民工市民化面临成本门槛。一方面，城市接纳农民工市民化的成本较高。将外来农民工转化为城市居民，需要城市在基础设施建设等领域进行大量投入，加上技能培训、社会保障等方面的投入，城市需要付出的成本巨大。不少大城市承载能力有限，人口与资源环境之间的矛盾尖锐。这导致一些城市政府缺乏吸纳农民工的强烈愿望，出现了经济上接纳、政策上排斥的现象。另一方面，农民工自身需要支付的成本也不容小觑，特别是城市高企的房价已成为农民工在城市安居乐业的最大挑战。

农民工市民化面临认同关口。农民工市民化的过程，实质上是城市社会与外来人口相互认同的过程。在一些农民工大量涌入的城市，由于文化层次、生活习惯等方面的差异，外来人口与本地居民之间矛盾纠纷频频发生。一部分城市居民认为，外来人口是社会治安的不稳定因素，并且侵占了本属于自己的公共资源，对农民工市民化持抵触情绪；一些农民工觉得在城市受到排挤和歧视，对城市的认同度、归属感不高。

农民工市民化面临能力短板。农民工人力资本水平的高低，在很大程度上决定着其能否取得市民身份、最终融入城市社会。目前，我国农民工总体上受教育程度不高，特别是职业技能水平较低。这造成农民工在职业选择和就业空间方面回旋余地较小，还不能成为城市发展不可替代的人力资源。

推进新型城镇化，农民工市民化是一个躲不开、绕不过的环节。同时，将几亿农业人口转变为城市居民，必将是一个长期、艰辛的过程。“十三五”规划《纲要》提出，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇。这为加快推进农民工市民化指明了方向和途径。贯彻落实《纲要》精神，应抓好以下几个环节。

深化户籍制度改革，拓宽农民工市民化制度通道。贯彻落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，进一步扫清农民工市民化的户籍障碍，放宽户口迁移政策，建立城乡统一的户口登记制度，拓宽农民工市民化的制度通道，为农民工在城镇落户提供制度保障。

健全社会保障体系，为农民工市民化托底。根据农民工群体的实际，建立合理的社会保障制度体系，提高农民工社会保障水平。合理划分中央和地方政府职责，加强农民工社会保障在全国范围的统筹。建立统一的城乡居民医疗、养老保险制度，将农民工纳入工伤保险、城镇医疗保险体系，解除其进入城市的后顾之忧。

促进农民工就业创业，提高农民工市民化能力。建立城乡统一的就业制度和城乡一体化劳动力市场，完善就业和创业服务体系，运用财政支持、创投引导、小额担保、贷款贴息等扶持政策，促进农民工创业。加快发展服务业和中小微企业，开发适合农民工的就业岗位。加大教育培训力度，使更多农民工具有一技之长。

营造良好社会环境，促进农民工身份转换。城市政府、居民及社会各界要改变对农民工的矛盾心理，从思想上、行动上接纳农民工市民化；积极创新政策和制度安排，让农民工平等享受基本公共服务，共享改革发展成果。同时，农民工自身也要努力提高素质、转变观念、改变行为方式，增进与城镇居民的彼此认同、相互接纳，尽快融入城市社会。

（作者单位：湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心）

来源：人民日报